Proteção dos Direitos Coletivos: Evolução Legislativa e Legitimados

Objetivos

• Compreender as duas origens históricas apontadas pela doutrina para as ações coletivas: a ação popular do direito romano e as class actions do direito anglo-saxão.
• Identificar a lenta evolução legislativa da proteção aos direitos coletivos no Brasil, desde as limitações do Código Civil de 1916 até os marcos da Constituição de 1988 e do Código de Defesa do Consumidor de 1990.
• Reconhecer o rol de legitimados para promover a tutela coletiva de direitos (associações, Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados, municípios) e a peculiaridade da ação popular como única ação que admite legitimidade individual do cidadão.

Conceitos-Chave

• Ausência de codificação unificada: o Código Civil, o Código de Processo Civil (inclusive o de 2015) e o Código Civil de 1916 não trazem definição ou regulamentação específica sobre direitos coletivos; a proteção coletiva no Brasil está espalhada em diversas leis esparsas, sem um "código de processo coletivo" unificado (o Anteprojeto de Código de Processo Coletivo nunca foi implementado).
• Origem romana (ação popular): parte da doutrina aponta a ação popular do direito romano como origem das ações coletivas, cuja finalidade era a proteção do interesse público, com legitimidade ativa atribuída aos cidadãos em pleno gozo de seus direitos civis e políticos.
• Origem anglo-saxônica (class actions): outra parte da doutrina atribui a origem das ações coletivas ao instituto das class actions do direito anglo-saxão, em que a legitimidade não pertence a um único indivíduo, mas a uma coletividade que representa seus membros.
• Artigo 76 do Código Civil de 1916: dispositivo que exigia legítimo interesse econômico ou moral (pessoal, ou de sua família) para propor ou contestar ação, impedindo, na prática, a propositura de ações verdadeiramente coletivas.
• Ação popular (1965): primeiro grande marco legislativo brasileiro de tutela coletiva, considerada por parte da doutrina como origem histórica relevante da proteção coletiva no país.
• Constituição Federal de 1988 (art. 129, III): atribuiu ao Ministério Público a legitimidade para promover inquérito civil e ação civil pública em defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; também previu o mandado de segurança coletivo, o mandado de injunção coletivo e o princípio do acesso à justiça (art. 5º, XXXV), que não se restringe a direitos individuais.
• Código de Defesa do Consumidor (1990, art. 81): primeiro diploma legislativo brasileiro a definir e diferenciar formalmente direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos — ainda que essa classificação não se restrinja a relações de consumo.
• Linha do tempo legislativa complementar: Fundo Nacional do Meio Ambiente (Lei 7.797/1989), proteção às pessoas com deficiência física (Lei 7.853/1989), proteção a investidores do mercado (Lei 7.913/1989), ECA (Lei 8.069/1990), Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), Lei Orgânica do Ministério Público (Lei 8.625/1993 e LC 75/1993), proteção da ordem econômica (Lei 8.884/1994), LDB (Lei 9.394/1996), ADI e ADC (Lei 9.868/1999), ADPF (Lei 9.882/1999), Estatuto do Torcedor e Estatuto do Idoso (2003), Lei Maria da Penha (2006), Mandado de Segurança Coletivo (Lei 12.016/2009) e Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146/2015).
• Peculiaridades do modelo brasileiro em relação às class actions: no Brasil, os efeitos da coisa julgada coletiva são in personam ou ultra partes (secundum eventum litis — beneficiando terceiros apenas quando a decisão for favorável), diferentemente do modelo norte-americano; também não se admite, como regra geral, a legitimidade de um único cidadão para tutela coletiva, com exceção da ação popular.
• Rol de legitimados para a tutela coletiva: associações, Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados e municípios — sendo a ação popular a única ação coletiva que permite a provocação por um único cidadão, sem análise judicial sobre a "adequação da representação" (diferentemente do modelo americano).
• Atipicidade das ações coletivas: não há um rol fechado de ações coletivas previstas em lei; sempre que for possível demonstrar a existência de um direito difuso, coletivo em sentido estrito ou individual homogêneo (conforme os critérios do art. 81, CDC), será cabível uma ação coletiva, ainda que não expressamente prevista em lei específica, desde que não vedada.

Resumo

A proteção dos direitos coletivos no Brasil passou por um processo de evolução legislativa lento e fragmentado. Diferentemente do que ocorre com os direitos individuais, o Código Civil, o Código de Processo Civil (inclusive o de 2015) e a legislação processual em geral nunca chegaram a consolidar uma definição ou regulamentação unificada para os direitos coletivos — não existe, até hoje, um "código de processo coletivo" no Brasil, apesar da existência de um anteprojeto nesse sentido, jamais implementado. A doutrina aponta duas origens históricas possíveis para as ações coletivas: a ação popular do direito romano, cuja finalidade era proteger o interesse público por meio da legitimidade atribuída aos cidadãos; e as class actions do direito anglo-saxão, em que a legitimidade pertence a uma coletividade representada por seus membros, e não a um indivíduo isolado.

No Brasil, o Código Civil de 1916, em seu artigo 76, exigia legítimo interesse econômico ou moral (pessoal ou de sua família) para propor ou contestar ação — dispositivo que, na prática, impedia qualquer forma de tutela verdadeiramente coletiva, mantendo o processo civil brasileiro marcado por um paradigma essencialmente individualista, padrão que se repetiu nos Códigos de Processo Civil de 1939, 1973 e mesmo no de 2015 (que chegou a ter um capítulo sobre conversão de ação individual em coletiva vetado no processo legislativo). A ação popular, instituída em 1965, é considerada pela doutrina um dos primeiros marcos relevantes da tutela coletiva no país. A partir daí, diversas leis esparsas foram construindo, ao longo das décadas, um mosaico legislativo de proteção coletiva: a Política Nacional do Meio Ambiente (1981), a Lei Orgânica do Ministério Público (1981), a Ação Civil Pública (1985), até culminar em dois grandes marcos: a Constituição Federal de 1988, que atribuiu ao Ministério Público legitimidade para promover inquérito civil e ação civil pública em defesa de interesses difusos e coletivos (art. 129, III), previu o mandado de segurança coletivo e o mandado de injunção coletivo, e consagrou o acesso à justiça (art. 5º, XXXV) sem se restringir a direitos individuais; e o Código de Defesa do Consumidor, de 1990, que, em seu artigo 81, foi o primeiro diploma legislativo a definir e diferenciar formalmente as três categorias de direitos coletivos — difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos.

É importante destacar que, embora essa classificação tenha nascido no CDC, ela não se restringe a relações de consumo: diversas outras leis, ao longo das décadas seguintes, foram positivando novas hipóteses de proteção coletiva, como o Fundo Nacional do Meio Ambiente (1989), a proteção às pessoas com deficiência física (1989), a proteção a investidores do mercado (1989), o Estatuto da Criança e do Adolescente (1990), a Lei de Improbidade Administrativa (1992), a proteção da ordem econômica (1994), a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (1996), as ações constitucionais ADI, ADC e ADPF (1999), o Estatuto do Torcedor e o Estatuto do Idoso (2003), a Lei Maria da Penha (2006), o Mandado de Segurança Coletivo (2009) e o Estatuto da Pessoa com Deficiência (2015). Apesar de o modelo brasileiro ter se inspirado no regime norte-americano das class actions, ele desenvolveu características próprias: no Brasil, os efeitos da coisa julgada em ações coletivas são in personam ou ultra partes, aplicando-se secundum eventum litis (beneficiando terceiros apenas quando a decisão for favorável), diferentemente da lógica de extensão da coisa julgada do modelo americano; além disso, como regra geral, não se admite que um único cidadão promova sozinho uma ação coletiva — exceção única e importante é a ação popular, que permite a provocação individual do cidadão, sem análise judicial sobre a "adequação da representação" (diferentemente do critério de adequacy of representation do direito americano).

Por fim, o rol de legitimados para promover a tutela coletiva de direitos no Brasil inclui associações, Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados e municípios — sendo a ação popular a única modalidade que permite a provocação por um único cidadão. A aula também destaca a chamada atipicidade das ações coletivas: não há um rol fechado e exaustivo de ações coletivas previstas em lei; basta que se consiga demonstrar, no caso concreto, a existência de um direito difuso, coletivo em sentido estrito ou individual homogêneo (segundo os critérios do artigo 81 do CDC) para que seja cabível uma ação coletiva, ainda que não expressamente prevista em legislação específica, desde que não vedada pelo ordenamento.

Pontos para Revisar

• As duas origens históricas apontadas pela doutrina para as ações coletivas: ação popular romana e class actions anglo-saxônicas.
• O papel restritivo do artigo 76 do Código Civil de 1916 na inviabilização histórica de ações verdadeiramente coletivas no Brasil.
• Os marcos legislativos centrais: a Constituição Federal de 1988 (art. 129, III, e art. 5º, XXXV) e o Código de Defesa do Consumidor de 1990 (art. 81), que primeiro definiu formalmente as três categorias de direitos coletivos.
• A ausência de um código de processo coletivo unificado no Brasil, e a fragmentação legislativa da tutela coletiva em diversas leis esparsas.
• As peculiaridades do modelo brasileiro em relação às class actions norte-americanas: efeitos da coisa julgada in personam/ultra partes secundum eventum litis, e a não admissão de legitimidade individual (salvo na ação popular).
• O rol de legitimados para a tutela coletiva: associações, Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados e municípios — com a ação popular como exceção que permite legitimidade individual do cidadão.
• O conceito de atipicidade das ações coletivas: cabimento sempre que demonstrados os critérios do artigo 81 do CDC, independentemente de previsão legal específica.

Você Sabia? — Indo Além da Aula

A discussão sobre a origem das ações coletivas — se romana ou anglo-saxônica — dialoga com um debate mais amplo do direito comparado sobre como diferentes tradições jurídicas desenvolveram, de forma relativamente independente, mecanismos para lidar com litígios que envolvem múltiplos titulares de direitos, refletindo necessidades sociais semelhantes surgidas em contextos históricos distintos.

A ausência de um código de processo coletivo unificado no Brasil, criticada na aula, é tema recorrente em estudos de direito processual comparado, que apontam o modelo brasileiro fragmentado como uma exceção entre países que desenvolveram sistemas mais consolidados de tutela coletiva, dificultando, na prática, tanto o ensino quanto a aplicação uniforme desses institutos.

A diferença entre os efeitos da coisa julgada no modelo brasileiro (secundum eventum litis) e no modelo das class actions norte-americanas é um dos pontos mais estudados por processualistas comparados, pois reflete diferentes concepções sobre o equilíbrio entre segurança jurídica para o réu e proteção ampla dos titulares de direitos coletivos, com impactos diretos na estratégia processual adotada em cada sistema.